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La loi « confor tant le respect des principes de la République » : des dispositions attentatoires aux liber tés et de multiples difficultés d’application

La loi du 24 août 2021 soulève de nombreuses questions, tant en ce qui concerne sa moti­vation et son contenu proprement dit que son application.

Dans la mesure où, pour la première fois, une loi a fait l’objet de questions prioritaires de constitution­nalité soulevées d’un commun accord par trois cultes différents, il vaut la peine de revenir sur la décision du Conseil constitutionnel, qui vient d’ailleurs soulever de nouvelles questions.

Enfin, son application par les préfectures témoigne déjà d’une profusion de compréhensions différentes, difficilement compatibles avec un régime national.

Une loi très ambitieuse

Cette loi participe d’une double démarche : celle des lois sécuritaires restreignant les libertés, multipliées depuis une décennie suite aux attentats, ainsi que celle d’une démarche plus spécifique d’encadrement de la liberté de culte. Après moult hésitations depuis les « pistes législatives » avancées dès le 10 janvier 2019, le texte promulgué modifie seize codes et dix lois.

De nouvelles obligations pour toutes les associations et fondations…

La première partie concerne toutes les associations, fondations et fonds de dotation. Sont notamment applicables trois nouvelles obligations :

  • signer un « contrat d’engagement républicain » (art. 12), au contenu imposé, pour obtenir une subven­tion publique ou un agrément, • déclarer chaque année le nombre et le montant cumulé des dons ayant donné lieu à la délivrance d’un reçu fiscal (art. 19),
  • faire certifier par un commissaire aux comptes le montant des avantages et ressources reçus de l’étranger (art. 21).

Comme l’a déclaré le mouvement associatif, cette loi « véhicule une forme de suspicion sur la forme asso­ciative » et « traduit une certaine défiance » en renfor­çant les modalités de contrôle (13 janvier 2021). Le titre du numéro 653 de la revue Jurisassociations consacré à cette loi est tout à fait représentatif de l’appréciation portée : « Gar(d)e à vous ! ».

…beaucoup plus contraignantes pour les associations en charge de cultes

Pour respecter les limites de cet article, nous déve­loppons seulement l’analyse des dispositions inscrites au titre II « Garantir le libre exercice du culte ». Selon l’avis du conseil d’État (§ 5) « Le projet de loi comporte des mesures réformant substantiellement le régime de l’exercice public du culte… Elles constituent un élément central du projet ». Mais comme l’a relevé le professeur Delvolvé : « Cette formule est exagérée car ces dispositions, non pas garantissent, mais encadrent l’exercice du culte par des conditions qui sont autant de limitations de la liberté ».

Pour mémoire, rappelons que les associations cultuelles sont régies à la fois par une partie du titre I de la loi de 1901 et le titre IV de la loi de 1905. Ces asso­ciations ne peuvent avoir comme objet que l’exercice du culte. Depuis la loi du 2 janvier 1907, le culte peut aussi être exercé par une association régie par la seule loi du 1er juillet 1901 : elle peut avoir plusieurs objets et est appelée souvent « association mixte ».

La nouvelle loi multiplie les obligations des asso­ciations cultuelles en ce qui concerne leurs statuts, la tenue des comptes puis leur certification par un com­missaire aux comptes et les obligations déclaratives. Surtout, elle donne capacité au préfet (au lieu et place des tribunaux judiciaires) pour accepter ou refuser la qualité d’association cultuelle, y compris pour les associations déclarées depuis 1906, avec obligation de renouveler la démarche tous les cinq ans.

Elle applique la plupart de ces nouvelles obligations aux associations régies par le Code civil local alsacien-mosellan, ainsi qu’aux associations qui jusqu’à présent exerçaient aussi un culte tout en étant régies par la seule loi du 1er juillet 1901. La loi comporte de nombreuses dis­positions qui aggravent les sanctions relatives à la police des cultes. Elle crée même une sanction spécifique très forte (9 000 €) pour un dirigeant qui ne respecterait pas les nouvelles obligations comptables (art. 76).

Enfin l’art. 73 introduit de nouvelles obligations pour toute association 1901 ayant des « activités en relation avec l’exercice public d’un culte » : constituer pour celles-ci une unité fonctionnelle indépendante, dont les opérations comptables sont enregistrées sur un compte bancaire spécifique. De nombreuses asso­ciations 1901 sont inspirées par des convictions spi­rituelles (associations caritatives, de jeunesse, amis des orgues, instituts de formation, etc.…) et peuvent accomplir de telles activités. Comment, pratiquement, pourraient-elles pour toute opération comptable, opé­rer une juste ventilation entre ce qui est « en relation avec l’exercice public d’un culte » et ce qui ne l’est pas ?

Comme le reconnaissait le Conseil d’État dans son avis : nombre des mesures inscrites dans la nouvelle loi, « souvent importantes, tendent à soumettre à un contrôle accru de la puissance publique… et vont s’ap­pliquer à tous, alors que les risques qu’elles ont pour objet de prévenir ne concernent que les agissements d’une faible minorité » ; « le Conseil d’État constate que le projet conduit à imposer des contraintes impor­tantes à une majorité d’associations cultuelles ou à objet mixte de toutes confessions dont les agissements, de même que le comportement des ministres du culte et des fidèles, sont dans leur grande majorité respec­tueux des règles communes » (§ 71).

Une seule compensation

La seule « compensation » est apportée par la possibilité pour les associations cultuelles de « possé­der et administrer tous immeubles acquis à titre gra­tuit ». Cette disposition ne fait que revenir (enfin !) sur l’exclusion des associations cultuelles par rapport à la nouvelle capacité des associations apportée par la loi du 31 juillet 2014… exclusion qui n’a jamais été moti­vée, et que le Conseil d’État avait déjà relevée comme dénuée de justification. Mais l’Assemblée nationale a introduit la limitation de telles ressources à 50 % des revenus annuels.

Quelles motivations ? L’étude d’impact de la loi (adoptée en Conseil des ministres le 9 décembre 2020) affirme que les asso­ciations cultuelles « sont le théâtre de dérives qui mettent en péril la sauvegarde de l’ordre public ». Or la même étude précise que sur 608 demandes dépo­sées de rescrit, une seule a été refusée « pour motif d’ordre public » soit moins de 2 pour mille. Et devant la commission des lois du Sénat, le ministre de l’inté­rieur a indiqué que « parmi les 2 500 lieux de culte musulmans existant en France, les services de rensei­gnement territoriaux estiment que 89 sont sépara­tistes »… On ne peut que s’interroger sur l’absence de cohérence entre des affirmations si générales et un tel constat.

Le seul argument justifiant le fondement de la loi est l’affirmation du Conseil d’État (avis, § 69) : « le culte est une activité spécifique dont la nature justifie… un contrôle des pouvoirs publics ». Une telle affirmation n’est guère éloignée de celle qui figure à la fin de l’ar­ticle premier de la convention de messidor An IX entre le Gouvernement français et sa Sainteté (8 avril 1802) : « son culte sera public, en se conformant aux règle­ments de police que le Gouvernement jugera néces­saires pour la tranquillité publique ». Quel retour « en arrière » plus d’un siècle après la loi portant séparation des cultes et de l’État !

Quelles conséquences ?

Un frein réel à la liberté d’association et d’exercice du culte

Une telle accumulation d’obligations et contrôles sur les seules associations en lien avec l’exercice du culte :

  • représente autant de contraintes pour les respon­sables bénévoles,
  • ne saurait reposer sur des faits constatés lors du contrôle initial, ce qui risque de freiner la création de nouvelles associations cultuelles,
  • traduit un a priori de méfiance très loin d’une société de confiance,
  • peut être perçue comme stigmatisante à l’encontre d’une catégorie d’associations à l’égard de laquelle il serait particulièrement justifié de se méfier,
  • et finalement peut aboutir à une restriction à la liberté d’exercice du culte. Un ensemble discriminant et stigmatisant

Augmenter les contraintes et charges administra­tives, comptables et financières (par l’obligation de rémunérer un commissaire aux comptes) des associa­tions et de leurs administrateurs ne peut que rendre plus difficile leur fonctionnement.

Déjà la disposition législative de 1905 limitant stric­tement l’objet associatif à « l’exercice du culte » oblige à créer et faire fonctionner pour chaque groupement plusieurs associations : pour le culte, pour l’entraide et la solidarité, pour les activités culturelles, pour les acti­vités de jeunesse… Cette exigence de démultiplication a des conséquences importantes en termes de disponi­bilité bénévole et de financement. L’accumulation de contraintes n’est pas compatible

  • tant avec la liberté d’expression et d’opinion, pour l’ensemble des associations,
  • qu’avec le respect du libre exercice des cultes, que « la République garantit » selon l’article premier de la loi du 9 décembre 1905.

Enfin, la rédaction de ces décrets aboutit à créer des situations injustifiables.

 La décision du Conseil constitutionnel du 22 juillet 2022

Pourquoi des questions prioritaires de consti­tutionnalité ?

Pour la première fois, les représentants des trois principaux cultes chrétiens en France ont déposé une question prioritaire de constitutionnalité, suite à un double constat :

  • les trois saisines du Conseil Constitutionnel par des députés et des sénateurs ne portaient que sur le titre I de la loi, relatif aux « exigences minimales de la vie en société » ;
  • les décrets d’application du titre II comportent des exigences allant au-delà des dispositions législatives.

Malgré l’absence de toute décision de non-confor­mité, la formulation de deux importantes réserves par le Conseil constitutionnel reconnaît les risques que peut faire naître la nouvelle législation. Demeurent pour autant plusieurs questions.

Quelle liberté dans le respect de la « sépara­tion des Églises et de l’État » ?

Le Conseil Constitutionnel a considéré que les atteintes à la liberté d’exercice du culte sont nécessaires et proportionnées à l’objet poursuivi, tout en précisant que le retrait par le préfet de la qualité de cultuelle « ne saurait, sans porter une atteinte disproportion­née à la liberté d’association, conduire à la restitution d’avantages dont l’association a bénéficié avant la perteQuand il valide une disposition qui semblait contraire à la Constitution, le Conseil constitutionnel indique qu’elle n’a « ni pour objet ni pour effet » le reproche formulé. En ce qui concerne la liberté d’asso­ciation, le point 16 de la décision affirme seulement que la disposition contestée « n’a pas pour objet » de limi­ter la liberté d’association : qu’en est-il de l’argument présenté selon lequel l’accumulation des nouvelles exi­gences peut avoir pour effet de freiner le volontariat des bénévoles, et donc de limiter en pratique l’exercice de la liberté de culte ?

Plusieurs discriminations à l’encontre des associations cultuelles

Le Conseil constitutionnel reconnaît la différence de traitement avec les autres associations, mais la justifie par l’objet exclusif des associations cultuelles. Et il conclut que « la différence de situation est en accord avec l’objet de la loi » qui est de s’assurer que « leur financement demeure en rapport avec les res­sources recueillies auprès des fidèles ». Le raisonne­ment suivi est discutable : le Conseil semble déduire de l’interdiction des subventions publiques que la seule source de ressource est constituée par les fidèles… S’il est vraisemblable que ceux-ci représentent l’essen­tiel des donateurs, aucun texte n’interdit à d’autres d’effectuer des libéralités en faveur des associations cultuelles, ne serait-ce que par souci précisément de liberté d’expression. Comme toute donation à une association cultuelle est exonérée de droits, il n’est pas procédé à la vérification des liens entre le dona­teur et le bénéficiaire. L’a priori implicite du Conseil constitutionnel ne repose donc sur aucun texte expli­cite… ce qui affaiblit fortement le raisonnement suivi !

L’extension d’un régime associatif spécifique pour l’exercice des cultes

Le Conseil constitutionnel valide enfin l’extension des nouvelles exigences aux divers types associatifs, mais reconnaît que « ces dispositions sont de nature à porter atteinte à la liberté d’association et au libre exer­cice des cultes » (§ 28) et rappelle qu’ « il appartiendra au pouvoir réglementaire de veiller, en fixant les moda­lités spécifiques de mise en œuvre de ces obligations, à respecter les principes constitutionnels de la liberté d’association et du libre exercice des cultes »(§ 31).

Les décrets sont venus accroître les difficultés

Les décrets d’application sont venus accroître les nouvelles exigences, bien au-delà des dispositions légis­latives, comme le montre l’exemple suivant.

L’article 75 de la loi du 24 août 2021 ajoute à l’ar­ticle 21 de la loi du 9 décembre 1905 l’alinéa suivant : « Elles dressent également une liste des lieux dans les­quels elles organisent habituellement l’exercice public du culte ». Et l’alinéa suivant précise qu’« Elles sont tenues de présenter [c]es documents… sur demande du représentant de l’État dans le département. » Mais le décret 2021-1844 du 27 décembre 2021 relatif aux asso­ciations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905 transforme la réponse à une demande du préfet en une obligation systématique mentionnée à deux étapes obli­gatoires pour l’association cultuelle : lors de la déclara­tion initiale, puis lors de la déclaration de la qualité cultuelle. En outre, toute modification de cette liste doit faire l’objet d’une déclaration complémentaire.

De même l’action de plusieurs préfectures

Des exigences infondées

Parmi plusieurs exemples où les préfectures « en rajoutent », voici le plus caractéristique et inquiétant.

L’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 affirme que « La République… ne subventionne aucun culte ». Et le III de l’article 19-2 confirme que « Ne sont pas considérées comme subventions les sommes allouées pour réparations ainsi que pour travaux d’accessibi­lité d’accessibi­lité aux édifices affectés au culte public, qu’ils soient ou non classés monuments historiques. » Or au cours du second trimestre 2022, plusieurs préfets ont exigé « la souscription d’un contrat d’engagement républi­cain » pour « toute association exerçant le culte qui sollicite une subvention. ». Et plusieurs communes qui contribuent financièrement à des travaux dans les édifices publics du culte ont demandé aux associations cultuelles de signer cet engagement… ce qui est en totale contradiction avec les dispositions de la loi de 1905 !

L’absence de mise à jour des circulaires natio­nales

Les circulaires publiées en 2010 et 2011 par le ministère de l’intérieur (après une réelle concertation avec l’ensemble des représentants des cultes) n’ont tou­jours pas été mises en conformité avec la nouvelle loi, dix-huit mois après sa publication. L’on mesure ainsi les conséquences d’une délégation aux préfectures non accompagnée d’instructions claires et conformes à la loi. Au-delà des atteintes à des libertés fondamentales, tout ceci ne peut qu’accroître le stress chez les respon­sables bénévoles d’associations cultuelles.

Un frein réel à la liberté d’association et d’exercice du culte

Une telle accumulation d’obligations et contrôles sur les seules associations en lien avec l’exercice du culte représente autant de contraintes pour les res­ponsables bénévoles, peut être perçue comme stigma­tisante à l’encontre d’une catégorie d’associations à l’égard de laquelle il serait particulièrement justifié de se méfier, et finalement aboutit à une restriction à la liberté d’exercice du culte.

 

Texte de la loi :

https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/ JORFSCTA000043964781

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À propos Jean-Daniel Roque

historien de formation, ancien proviseur de lycée, puis conseiller au Ministère de l’Éducation nationale, est devenu au fil des années et de nombreuses instructions de dossiers juridiques, un spécialiste incontesté du droit des cultes. Il est conseiller juridique national de l’ÉPUdF.

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